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在前不久某省召開(kāi)的江蘇省環(huán)保局長(cháng)座談會(huì )上,一位局長(cháng)提出“自動(dòng)監測數據能否作為行政處罰的依據”問(wèn)題,隨即引來(lái)熱烈討論。
其實(shí),對自動(dòng)監測數據能否作為行政處罰依據的問(wèn)題,早有肯定性答案。既然如此,為何還會(huì )引起與會(huì )者熱烈討論,甚至是爭論呢?對這個(gè)執法中經(jīng)常遇到的問(wèn)題,筆者認為有必要再作一探究。
梳理:自動(dòng)監測數據作為行政處罰依據有明確規定
2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規定,環(huán)境保護主管部門(mén)可以利用在線(xiàn)監控或者其他技術(shù)監控手段收集違法行為證據。經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)認定的有效性數據,可以作為認定違法事實(shí)的證據。
該辦法將“經(jīng)環(huán)境保護主管部門(mén)認定有效”作為前提條件,是基于當時(shí)在線(xiàn)監測設備技術(shù)性能等歷史條件作出的謹慎規定。但對環(huán)境保護主管部門(mén)如何“認定”,如哪一級環(huán)保部門(mén)認定、按什么樣的程序認定,卻沒(méi)有作出規定。這大約就是執法人員糾結的源頭。
此外,針對執法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,原環(huán)境保護部還有兩個(gè)相關(guān)復函,一個(gè)是2016年5月13日致函天津市環(huán)保局《關(guān)于污染源在線(xiàn)監測數據與現場(chǎng)監測數據不一致時(shí)證據適用問(wèn)題的復函》:“現場(chǎng)監測可視為對企業(yè)在線(xiàn)監測設備進(jìn)行的比對監測。若同一時(shí)段的現場(chǎng)監測數據與經(jīng)過(guò)有效性審核的在線(xiàn)監測數據不一致,現場(chǎng)監測數據符合法定的監測標準和監測方法的,以該現場(chǎng)監測數據作為優(yōu)先證據使用?!?/p>
另一個(gè)是2016年8月16日致河南省環(huán)保廳《關(guān)于自動(dòng)在線(xiàn)監控數據應用于環(huán)境行政執法有關(guān)問(wèn)題的復函》:“根據《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規定,污染源自動(dòng)在線(xiàn)監控數據與其他有關(guān)證據共同構成證據鏈,可以應用于環(huán)境行政執法?!?/p>
不過(guò),與前一個(gè)復函肯定、明確,操作性很強不同,后一個(gè)復函,現實(shí)中對共同構成證據鏈的問(wèn)題,認識不同。這大約也是執法人員對自動(dòng)監測數據作為執法證據心中沒(méi)底的另一個(gè)糾結。
2016年11月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中也明確規定“企事業(yè)單位在線(xiàn)監測數據可以作為環(huán)境保護部門(mén)監管執法的依據?!?/p>
此外,《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第十條在明確應稅污染物計算辦法時(shí),將“納稅人安裝使用符合國家規定和監測規范的污染物自動(dòng)監測設備的,按照污染物自動(dòng)監測數據計算”,排在四種計算辦法的第一位。
綜上可見(jiàn),自2010年以來(lái),無(wú)論是原環(huán)境保護部的部門(mén)規章或對地方的復函,還是中辦、國辦文件,抑或國家法律,雖然對自動(dòng)監測數據作為行政執法依據規定的表述有一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程,但總體是前后一貫的,即:自動(dòng)監測數據可作為環(huán)境行政處罰等監管執法的依據。
對策:只有嚴厲打擊數據造假才能讓執法者放心
既然有依據,為什么還會(huì )糾結“是否可以”呢?筆者認為原因在于執法人員在實(shí)踐中感到一些企業(yè)自動(dòng)監測數據不靠譜、不可信,從而不敢用。這一是感到監測設備本身不可靠,再有與監測設備朝夕相處的人不可靠。
按照國家有關(guān)規定和監測規范安裝使用監測設備,是法律和國家政策對重點(diǎn)排污單位要求的規定動(dòng)作。安裝自動(dòng)監測設備的全部意義,在于使用其數據。
如果說(shuō)前些年自動(dòng)監測設備的技術(shù)性能不成熟、不穩定,數據還不能放心使用。那么,通過(guò)近些年的改進(jìn),自動(dòng)監測設備的技術(shù)性能已經(jīng)成熟、穩定,只要沒(méi)有人為蓄意干預,監測數據是可靠的,完全可以放心作為執法依據。
在技術(shù)上不存在問(wèn)題之后,對人為蓄意干預自動(dòng)監測數據的不法行為必須嚴加防范和懲處,以保障自動(dòng)監測數據真實(shí)可靠。
當前,國家嚴厲打擊監測數據造假行為具有充分的法律政策依據。環(huán)境保護法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環(huán)境司法解釋第十條等,都對打擊監測數據造假行為作了明確規定。
此外,中辦、國辦《關(guān)于深化環(huán)境監測改革提高環(huán)境監測數據質(zhì)量的意見(jiàn)》也要求嚴厲懲處環(huán)境監測數據弄虛作假行為。
江蘇高院在2018年7月出臺的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規定,從事環(huán)境監測設備維護、運營(yíng)的機構存在此種情形的,必須承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償連帶責任。從目前各地的辦案實(shí)踐看,這個(gè)賠償數額往往是較大的。
近年來(lái),相關(guān)部門(mén)正在逐步加大對企業(yè)自動(dòng)監測的管理和對造假行為的打擊力度。今年以來(lái),生態(tài)環(huán)境部和國家市場(chǎng)監管總局印發(fā)了《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境監測機構監督管理工作的通知》,生態(tài)環(huán)境部還制定了《生態(tài)環(huán)境監測質(zhì)量監督檢查三年行動(dòng)計劃(2018-2020 年)》,將環(huán)境監測數據弄虛作假行為的監督舉報納入12369環(huán)境保護舉報和12365質(zhì)量技術(shù)監督舉報受理范圍。并與公安、檢察機關(guān)建立移送適用行政拘留環(huán)境違法案件的機制,對查實(shí)的篡改偽造環(huán)境監測數據案件,涉嫌犯罪的,依法將證據材料移送公共機關(guān)處理。
這些都充分表明國家嚴肅查處監測數據弄虛作假行為的堅決態(tài)度。在執法中,應加強對排污單位和環(huán)境自動(dòng)監測運維機構開(kāi)展數據質(zhì)量檢查,對環(huán)境監測數據弄虛作假行為零容忍,引導和倒逼企業(yè)和第三方運維公司堅守職業(yè)底線(xiàn),保障自動(dòng)監測數據真實(shí)可靠,從而放心地作為執法監管和決策的依據。
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